尽管在理论研究中，确实有人认为违法是指违反行政法律规范，即判断是否是一个违法行为的关键和标准是单行法律、法规或者行政规章中的具体规定，[44]但是，这并不妥当，这是一种典型的形式违法观。

如果处理不好这个问题，对执法公信力和政府的权威会带来冲击。这个新的公共空间也给地方政府的治理带来了新的挑战。

在信息获取手段日益便捷和多元化的时代，这极易使民众产生中央政策、国家法律是好的而地方政府不作为、乱作为的看法，从而损害地方政府治理的权威性。一、地方党委如何在地方立法中发挥领导作用 科学完备的法规范供给，是实现依法治理的前提。二是地方在形成和强化自身利益的过程中，产生了不同的角色意识，并由此形成不同的立场选择。所以，把握党法关系的关键在于如何将权力关进制度的笼子里。笔者看来，推进地方政府治理法治化，当下必须处理好以下几个问题。

为了解决地方治理规范供给不足的问题，2015年《立法法》修改，专门赋予地级市以上的地方人大及其常委会以地方立法权。从内容上看，网络公共空间投射的都是现实政治和社会中的问题。按照这一原则，我国《立法法》将立法事项分为中央立法事项与地方立法事项两大类，然后将中央立法事项再分为绝对法律保留事项、一般法律保留事项、非法律保留事项三小类，将地方立法事项分为综合性地方性事项和具体行政管理事项两小类，从而形成绝对法律保留事项、一般法律保留事项、非法律保留的中央立法事项、综合性地方立法事项和具体行政管理地方立法事项五个位次，并将其按位阶依次分配给法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章，即由法律规定绝对和一般法律保留事项，行政法规规定非法律保留的全国性行政管理事项，地方性法规规定综合性地方性事项，地方政府规章规定地方性具体行政管理事项。

其中，就立法事项的性质标准而言，对相同的事项做相同的处理，不同的事项作区别处理，是立法平等和统一性原则的基本要求。立法试验与其他社会试验一样，其试验环境原本就不可控或难以控制，从而给评价带来极大困难。为此，行政程序的地方先行立法除了在标题中出现试行或者暂行等名称表明身份外，更重要的是，应当在总则中就试验目的、试验进程、试验方案等基本试验要素加以总体说明。它是指法律文件所包含的法律规范对社会主体及其行为所具有的约束作用及其时间和空间范围。

设区的市的地方性法规的先行立法权限则在这一等式基础上，依据其正式立法事权的范围作进一步限定。当然，这一判断是以2015年修改后的我国《立法法》为评价依据的。

换言之，省级人民政府和设区的市的人民政府不能成为中央立法事项的先行试验立法主体，更不用说不享有立法权的市、县人民政府了。这一方面有利于在有限的时间内完成评估任务，另一方面也有利于更好地把握和分析影响立法效果的各种因素，使评估结果更加客观。我国行政程序立法模式总共有单行为法模式、类行为法模式和法典模式等三种形态。例如，在党中央和国务院部署、全国人大常委会授权推行的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点过程中，一次性选取了33个市县参与试点，基本形成了一个省级行政区域选择一个市县参与试点的平衡布点格局。

可试性应当成为选择试验对象的一条基本标准，而试验对象若要具有可试性就须具备三个条件。（二）建构地方先行试验立法运行规范的要点 笔者认为，建构地方先行立法规范须关注以下几个方面。考察我国行政程序的地方先行立法可以看出，不论是哪个层级主体的立法，也不论是哪一个地方的立法，都不是由中央部署、组织的，而是自主自发的，且在立法过程中，缺乏必要的组织、统筹和立法评估，在我国《立法法》等规范立法行为的法律文件中，也缺乏关于规范地方先行立法的具体规定（我国《立法法》仅规定地方性法规和地方政府规章可以进行立法，但未规定具体如何立法）。这样做，可以更加有序地推进立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，使继续研究论证工作落到实处，使国家立法规划能够得到尽快实现。

该法第10条规定：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。总体来讲，行政程序地方先行立法在模式选择上面临两个问题：一是采用单行为法模式还是法典模式，二是采用试行法模式还是正式模式。

‘一枝独秀不是春，万紫千红春满园。提出这一问题的根源在于，地方性法规的权限包括我国《立法法》73条第1款所规定的正式立法权限[7]与第73条第2款所规定的试验立法权限两个方面。

重要的、复杂的行政事务宜采用复杂的行政程序，次要的、简单的行政事务宜采用简易的行政程序。这与中央主导下的政策试验分布状况相比，有明显差别。如果试验对象或者试验内容不能自我呈现，不能被试验主体以及其他主体观察到，就不具备科学试验的基础条件。我国《立法法》对此已经有了两处类似的规定。[17]2000年我国《立法法》对地方政府规章的先行立法未作规定。如有学者指出：规范行政活动过程的程序规则，在空间维度上并不具有很大的差异性。

虽然有学者认为，我国制定统一行政程序法典的条件已经具备或者成熟，[3]但2018年9月十三届全国人大常委会制定的立法规划仍将行政程序列为立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。[6]这一规定是2015年修改后的我国《立法法》新增加的。

如果其性质具有统一性或者需要全国保持一致的，就属于中央立法事项，如货币、度量衡、生产安全标准、最低社会保障等。关键词:  行政程序 地方先行试验立法 立法主体 立法模式 运作规范 一、行政程序地方先行立法实践及问题 我国统一行政程序法的制定，在立法难度比较大、短时期内难以如愿的情况下，有些地方先行开展了地方立法，走上了地方先行的立法路径。

如果属于中央立法事项，就属于地方性法规的先行立法权限范围。这三个问题其实可以转化为思考其他地方先行试验立法的三个一般性问题：第一，地方先行试验立法应由哪个主体进行，权限如何划分。

第四，行政程序地方先行立法应当及时评估。对于第二个问题，笔者一贯的立场是，如果一部立法是为着试验的目的而制定的，属于试验立法，就应亮明自己的试验身份，以试行法命名。首先，从行政程序之本质属性看，行政程序应当具有全国统一性，不应因地区差别而有差异。这种可视性，不是着眼于法的制定，而是着眼于法的实施，包括实施的过程和效果。

[24]参见章剑生：《从地方到中央：我国行政程序立法的现实与未来》，载《行政法研究》2017年第2期。重要的事项归上位法、次要的事项归下位法。

授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。如前所述，地方先行立法具有试验性。

试验立法运行制度要遵循这些程序，按照这些既有的程序来运作。调整内容少，可以使立法主体在有限的时间内集中精力办好一件事，避免四面出击，分散立法资源和社会关注力。

就立法事项的重要程度标准而言，将重要事项交由上位法制定，将次要事项交由下位法特别是地方立法来制定，是立法重要性原理的基本要求。第一，正确处理自发性与有序性之间的关系。不过，省级人大及其常委会的先行立法权与设区的市的人大及其常委会的先行立法权稍有不同。二是建构试验立法运行制度并不是完全摆脱既有程序另搞一套。

因此，笔者于本文中的研究对于地方其他先行试验立法也有价值。除此之外，还有三点需要进一步说明。

[26] 第三，行政程序地方先行立法应当有明确的时间限制。如果其仅涉及某地区公民的权益，或者仅在某一地方实施，则该事务属地方事务，例如地方道路、公园、市场（早市、夜市、超市等）以及省内道路、省内水域的防污等。

1989年四川省人民政府就制定了《四川省行政执法程序规定》， 1993年昆明市人民政府制定了《昆明市行政规章和规范性文件制定程序》。上述要素中只有可试的才能成为立法试验的对象。